7 MIN
Verhuurderheffing nog rampzaliger voor sociale woningbouw dan gedacht
De verhuurderheffing voor woningcorporaties, die in 2013 werd ingevoerd, levert de schatkist jaarlijks 1,6 miljard euro op. Maar dat financiële voordeel heeft een hoge prijs: er worden veel minder sociale woningen gebouwd. Als de heffing blijft bestaan, neemt de woningnood de komende 15 jaar sterk toe.
De bouw van sociale woningen kwakkelt al jaren. In 2013 leverden de corporaties nog bijna 30.000 nieuwe woningen op. In de jaren daarna moesten de woningzoekenden het gemiddeld met de helft daarvan doen.
Drie van de vier regeringspartijen (D66, CDA en CU) wijzen de verhuurderheffing op sociale woningen aan als hoofdoorzaak van de achterblijvende bouwproductie. Die heffing – in wezen een extra belasting – werd in 2013 ingevoerd, met als doel de corporaties te dwingen woningen aan beleggers te verkopen.
In 2019 droegen de corporaties 1,6 miljard af aan de heffing: ruim 12 procent van hun totale huurinkomsten
Het afgelopen jaar droegen de corporaties ongeveer 1,6 miljard euro af aan de heffing. Dat is meer dan 12 procent van hun totale huurinkomsten, en komt per woning neer op 1,5 maand huur per jaar. (Daarnaast moeten de corporaties ook vennootschapsbelasting betalen.) Die heffing heeft grote gevolgen voor de woningmarkt: het geld dat een corporatie afdraagt, kan zij uiteraard niet investeren.
Dat gegeven is lange tijd gebagatelliseerd door Stef Blok, die als minister van Wonen in het kabinet-Rutte II de verhuurderheffing invoerde, en door zijn partij, de VVD. Begin juli verscheen een rapport over de toekomst van de corporatiesector en de invloed die belastingen en heffingen op corporaties hebben. Het rapport was een coproductie van het in wonen gespecialiseerde onderzoeksbureau ABF Research en het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW), dat tot in detail weet hoe de corporaties er financieel voorstaan.
Dergelijke rapporten maken nogal eens deel uit van een lobby en dan zijn de conclusies vaak naar de belangen van de financier toegeschreven. Dat is hier niet het geval. De opdrachtgevers waren corporatiekoepel Aedes en drie ministeries: Economische Zaken, Financiën en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, waar Wonen tegenwoordig onder valt. Het onderzoek is een uitvloeisel van Kamervragen die Erik Ronnes, woordvoerder Wonen van de CDA-fractie, in 2018 aan de minister stelde. Hij wilde weten hoe de de maatschappelijke opgave van de corporaties zich verhoudt tot hun financieringsruimte op de langere termijn. De motie-Ronnes vroeg om onderzoek of de corporaties voldoende geld hebben om in de behoefte aan nieuwe woningen te voorzien.
Inhaalvraag
De onderzoekers beschrijven wat de corporaties de komende 15 jaar moeten realiseren en wat dat kost. Niet alleen nieuwbouw is daarbij van belang, maar ook de verduurzaming en het betaalbaar houden van sociale woningen. Volgens het rapport moeten de corporaties tot en met 2035 116 miljard euro investeren. Ongeveer driekwart daarvan is nodig voor nieuwbouw, een kwart om bestaande woningen te verduurzamen.
Van het voor de bouw berekende bedrag kunnen de corporaties ruim 378.000 sociale woningen opleveren (25.000 per jaar). Dat zal echter niet leiden tot een overschot aan sociale woningen: circa 266.000 daarvan zijn bedoeld als vervanging van gesloopte of verkochte woningen. Veel naoorlogse revolutiebouw is immers hard aan vervanging toe. De resterende 112.600 woningen vormen de echte uitbreiding. Het overgrote deel daarvan is echter bedoeld voor de inhaalvraag: door het inzakken van de productie sinds 2014 is het tekort aan sociale woningen enorm opgelopen.
‘Woningen met tuintjes zijn verleden tijd. En woningen worden kleiner: denk aan 50 tot 60 m2’
Wat resteert als je de inhaalvraag aftrekt van de uitbreiding, zijn circa 36.000 woningen, die zijn bedoeld om de groei aan huishoudens tot 2035 bij te benen. Dat klinkt zeer bescheiden voor een land waarvan de bevolking jaarlijks met 50.000 toeneemt. Tonny van de Ven, de waarnemend voorzitter van Aedes, onderschrijft dit: ‘In het onderzoek is bepaald niet uitgegaan van het meest extreme scenario.’
Van de Ven wijst erop dat de nieuw te bouwen woningen bescheidener zullen zijn dan in het verleden gangbaar was: ‘Woningen met tuintjes zijn verleden tijd. Het accent ligt in het hele land op kleinere woningen; je moet denken aan appartementen van 50 tot 60 m2. De tijdelijke woningen die de minister graag gebouwd ziet worden, vallen er ook onder; die zijn qua omvang de helft van die reguliere appartementen.’
Tekort van 30 miljard euro
Komen al die nieuwe woningen er ook? Volgens het rapport is dat de vraag. Door (met name) de verhuurderheffing zal bij de woningcorporaties in de loop van de komende 15 jaar een tekort van zo’n 30 miljard euro aan investeringsruimte ontstaan. Van de beoogde 378.000 woningen zullen er 125.000 niet kunnen worden gebouwd, en kunnen de corporaties 50.000 woningen minder verduurzamen. Dat zou betekenen dat de woningnood in de sociale sector – die nu zo’n 80.000 woningen bedraagt – alleen maar toeneemt en de CO2-doelstelling voor de corporatiesector niet wordt gehaald.
Meerdere instanties laten weten dat het hoog tijd is om de corporaties hun investeringsruimte terug te geven. De Gelderse gedeputeerde Peter Kerris (PvdA) zegt namens het Interprovinciaal Overleg (IPO): ‘Willen we betaalbare woningbouw in Nederland écht in beweging krijgen, dan moet de verhuurderheffing zo snel mogelijk worden afgeschaft. Tussenoplossingen werken niet, bij de huidige en toekomstige woningnood.’ De provincies zijn een steeds grotere rol gaan spelen in de woningmarkt. Zij moeten de gemeentelijke bouwplannen goedkeuren en toestemming geven voor buitenstedelijke bouwprojecten. Verder zien ze met lede ogen aan hoe verhuisstromen tussen regio’s leiden tot onevenwichtigheden en de prijzen opdrijven.
Zeno Winkels, de directeur van belangenbehartiger de Woonbond, laat zich in vergelijkbare bewoordingen uit. Hij wijst erop dat er meer nodig is dan de afschaffing van de verhuurderheffing alleen – denk aan het beschikbaar komen van bouwlocaties en investeringen in de infrastructuur. Ook de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) laat weten dat volgens haar leden de verhuurderheffing moet worden afgeschaft en wil dat de politiek maatregelen neemt om het tij te keren.
‘Dagobert Duck’
Minder dan 4 jaar geleden verweet Stef Blok, toen minister van Wonen, de corporaties nog ‘Dagobert Duck-gedrag’. Ze waren volgens hem vooral bezig met het oppoetsen van hun stuivers, maar deden er verder niets mee. Blok deed deze wat pesterige uitspraak na bestudering van een financiële analyse van Ortec Finance, dat in zijn opdracht had berekend wat de investeringsruimte van de corporatiesector was. Volgens Ortec Finance konden de corporaties circa 245.000 woningen bouwen. De minister wees erop dat dit meer was dan in de jaren voordat verhuurderheffing werd ingevoerd. Hij stelde tevreden vast dat de verhuurderheffing het gewenste effect had gehad. Hoe kan het dat de sector, die vier jaar geleden zwom in het geld, nu afstevent op een chronisch tekort aan middelen?
DE NIEUWE WONINGNOOD
Nederland kampt met groeiende woningnood. Honderdduizenden trekken naar de steden en de verantwoordelijke gemeenten lukt het niet om genoeg te bouwen om dit op te vangen. Dat die binnenlandse migratie eraan zat te komen, was al lang bekend. Waarom zijn stadbesturen niet veel beter voorbereid op deze trend? Heeft de regering steken laten vallen? Wie profiteren van de trend? Wat zijn de oplossingen?
In 2016 was Johan Conijn, buitengewoon hoogleraar aan The Amsterdam School of Real Estate, als directeur bij Ortec Finance verantwoordelijk voor die berekening van die investeringsruimte. Tegenwoordig is hij directeur woningcorporaties bij Finance Ideas, een adviesbureau dat zich richt op de corporatiesector en de zorg. Volgens Conijn zit er geen tegenstelling in de twee uitkomsten: ‘De Dagobert Duck-opmerking van Blok was gebaseerd op een ander soort berekening. De indicatieve bestedingsruimte voor nieuwbouw was toen 36 miljard euro. Dat was geld dat de corporatiesector toen direct aan nieuwbouw kon besteden. Er zat geen tijdshorizon aan. Het was op-is-op. De nieuwe berekening is er een met 2035 als horizon en de hele opgave, dus alles wat de overheid van de corporaties verwacht, is erin meegenomen. Daarbij komt dat duurzaamheid veel zwaarder is gaan wegen in de berekeningen. Als je het zo bekijkt, loopt het inderdaad geleidelijk spaak met de ruimte om te investeren.’
Volgens Conijn is de verhuurderheffing niet de enige oorzaak van de dreigende tekorten. Ook de stijging van de kosten speelt een rol: ‘Als je alle kosten van de sector optelt, dan stijgen die jaarlijks gemiddeld met 2,5 procent. De huren stijgen maar met 2 procent. Opbrengsten en uitgaven lopen dus uit de pas met elkaar en dat geeft op den duur natuurlijk problemen. Als je de verhuurderheffing schrapt, kun je die kostenstijgingen opvangen.’
Per saldo levert een verduurzaamde woning de woningcorporatie minder op
‘Prikkel’ prikkelt niet
Het nieuwe rapport bevat een mooi voorbeeld van die snel stijgende kosten. Het gaat over de verduurzaming van woningen, zoals isolatie en andere energiebesparende maatregelen. Een huurder betaalt na zulke aanpassingen gemiddeld 250 euro meer huur per maand. Dat verdient het gemiddelde huishouden weer terug doordat de energierekening lager wordt. Het onderhoud van en de afschrijvingen op de nieuwe installaties kost de verhuurder per jaar echter 600 euro per woning; dat bedrag kan niet worden gedekt door een verhoging van de huren, want dan zou de sociale huurder in de knel komen. Per saldo levert zo’n verduurzaamde woning een woningcorporatie dus minder op dan voor de verduurzaming.
Conijn heeft niet het idee dat de uitkomsten van het nieuwe onderzoek uit de lucht komen vallen: ‘Ik heb al in 2013 gezegd dat de corporaties met hun nieuwbouw uiteindelijk in de knoop komen door de verhuurderheffing.’
De verhuurderheffing komt uit de koker van de VVD. Daniël Koerhuis, woordvoerder woningmarkt van de VVD in de Tweede Kamer, liet FTM desondanks weten niet beschikbaar te zijn voor een reactie op het rapport. Uit niets blijkt dat de VVD afscheid heeft genomen van haar oude opvatting: woningen die ook in de vrije sector verhuurd kunnen worden, moeten de woningcorporaties verkopen. Met de opbrengsten daarvan zouden ze weer nieuwe, kleinere woningen voor de doelgroep kunnen bouwen. De heffing is in deze visie een prikkel om woningen naar de markt te brengen.
Nieuwe woningen bouwen duurt een jaar of zeven – als je bouwgrond hebt
Conijn vindt dat die redenering geen hout snijdt: deze aanpak leidt niet tot de bouw van extra sociale woningen. ‘Je verkoopt een voor de vrije sector geschikte woning en bouwt er een nieuwe woning voor terug. Dat levert geen extra sociale woningen op. Het aantal woningen buiten de corporatiesector stijgt er natuurlijk wel door.’
Ook Aedes-voorzitter Van de Ven ziet niets in het verkoopmodel dat het kabinet heeft omarmd: ‘Wij redeneren dat een corporatie eerst een nieuwe woning moet neerzetten voordat ze een sociale woning verkoopt. Nieuwe woningen bouwen duurt een jaar of zeven, als je tenminste bouwgrond hebt. Vergeet ook niet dat we te maken hebben met prestatieafspraken met de gemeente en huurdersorganisaties. Op lokaal niveau worden afspraken gemaakt over wat er nodig is aan sociale woningen.’ Een corporatie kan zodoende niet op eigen houtje bepalen of ze woningen afstoot. Dat is uiteindelijk een besluit van de lokale democratie.
ADRI DUIVESTEIJN
Hoe kijkt Adri Duivesteijn, woningmarktdeskundige van de PvdA, tegen de uitkomsten van het rapport aan? Als senator verzette hij zich in 2013 fel tegen de heffing. Dat viel binnen zijn partij niet goed: de PvdA was als de dood dat Duivesteijns oppositie het fragiele regeerakkoord met de VVD zou opblazen. Duivesteijn was op 18 december 2013 in de positie om in de Eerste Kamer de verhuurderheffing te torpederen. Na een één-op-één-onderhandeling met Stef Blok, de toenmalige minister van Wonen, rolde er een compromis uit de bus. Duivesteijn gaf zijn verzet op en in ruil daarvoor werd de door hem bepleite wooncoöperatie, een vorm waarbij de bewoners gezamenlijk eigenaar van een aantal woningen zijn, in de wet opgenomen. Daarnaast werd vastgelegd dat de wet na drie jaar zou worden geëvalueerd en een omzetting naar een investeringsfonds voor het wonen zou worden geïntroduceerd.
Duivesteijn: ‘Mijn verzet was nooit principieel tegen een verhuurderheffing, maar tegen het feit dat het een platte belastingmaatregel was. In mijn visie zou de heffing in de vorm van een revolving fund moeten terugkeren in de volkshuisvesting. Bijvoorbeeld in de vorm van een Nationaal Fonds voor het Wonen, waarvoor ik al in 1996 samen met Rick van der Ploeg pleitte. Met dit fonds kon het geld worden ingezet waar dat volgens de politiek noodzakelijk was, en kon het verschil tussen rijke en arme corporaties worden bestreden, waardoor fusies niet meer nodig zouden zijn.
Het is duidelijk dat Rutte III niet heeft gekozen voor de invoering van een door mij bepleit Investeringsfonds. Wel hebben zij met kortingen gewerkt op de heffing. In een interview in 2014 in Vrij Nederland voorspelde ik dat wanneer de wet als platte belastingmaatregel gehandhaafd blijft, het wonen zou vastlopen. En dat is nu volop gaande.’
Duivesteijn blijft een aanhanger van de wooncoöperatie, ook als manier voor coöperaties om geld te generen waarmee weer gebouwd kan worden. ‘Ik blijf het vreemd vinden dat alleen naar de verhuurderheffing wordt gekeken als methode om kapitaal vrij te maken voor investeringen in wonen. Omzetting van sociale huurwoningen in wooncoöperaties van bewoners zelf, maakt een veelvoud van de stille reserves vrij binnen de sociale huursector. Ik begrijp niet waarom de drie ministeries en Aedes die variant niet hebben laten doorrekenen. Blijkbaar past het niet in ons denken dat lagere inkomens een kans op zelfbeschikking en zelforganisatie krijgen.’
Scheefhuur
Ook het tweede punt van kritiek van de VVD op de corporatiesector, namelijk dat sociale woningen vol scheefhuurders zitten, nuanceert Van de Ven. Ze wijst erop dat het scheefhuren enorm is afgenomen; de cijfers bevestigen dat. In 2012 werden van de 2,1 miljoen corporatiewoningen er 700.000 bewoond door huishoudens met een te hoog inkomen. In 2018 was dat gedaald tot 457.000.
Van de Ven: ‘Onze ervaring is dat mensen die te veel verdienen, na verloop van tijd vanzelf weggaan. Dat kan best een paar jaar duren. De mogelijkheid moet zich voordoen en zo iemand moet zich ook financieel comfortabel voelen bij zo’n overstap. Maar wij zien dat scheefhuurders er helemaal niet op uitzijn om langdurig van een lage huur te profiteren. Meestal zijn het mensen die bijvoorbeeld meerdere kinderen hebben, of die net boven de inkomensgrens zitten en helemaal geen andere mogelijkheden hebben.’
‘Het draagvlak voor de heffing is volgens ons echt verdwenen’
Doordat de Nederlandse bevolking nog steeds groeit en de samenstelling van huishoudens verandert, blijft het tekort aan woningen toenemen en worden de wachtlijsten in vrijwel heel het land langer. Stel dat de corporaties erin slagen de beoogde 378.000 woningen te bouwen, zouden de lange wachttijden voor sociale huurders dan tot het verleden behoren? Van de Ven verwacht dat situatie daardoor enorm zou verbeteren, maar in bepaalde gewilde steden blijven er tekorten. ‘In het model houden de onderzoekers rekening met een tekort van 2 procent.’ Momenteel kampen de corporaties met een tekort van 3,8 tot 4 procent.
Garanties zijn er niet, maar Van de Ven denkt dat de noodzakelijke financieringsruimte er zal komen: ‘Drie ministeries hebben het onderzoek laten uitvoeren en de hele Tweede Kamer heeft zijn handtekening gezet onder de motie-Ronnes, die om dit onderzoek vroeg. Ook de VVD heeft getekend. Het draagvlak voor de heffing is volgens ons echt verdwenen.’
Door onder meer ‘gebrek aan visie, daadkracht en samenwerking’ komt de woningbouw voor senioren nog steeds onvoldoende van de grond. Dat zeggen ouderenorganisaties ANBO en ActiZ. Ze bepleiten dat alle gemeenten een integrale woon- en leefvisie voor ouderen ontwikkelen met daarin concrete plannen en lanceren daarvoor een online toolkit.
